Kontekst

Od momentu włączenia Polski do struktur Wspólnot Europejskich coraz większy ciężar w zakresie stanowienia prawa przenoszony jest z poziomu krajowego na poziom ponadnarodowy. Prawo pochodne (dyrektywy, rozporządzenia, decyzje) stało się istotnym elementem krajowego porządku prawnego. Problem implementacji prawa, skonsumowania przepisów prawnych wydanych przez instytucje europejskie poprzez wydanie odpowiedniej rangi aktu krajowego, zauważalny jest nie tylko w Polsce i pozostaje w głównym nurcie rozważań dotyczących jakości legislacji w Europie.

Założenia

Forum organizowane jest w odpowiedzi na wyzwanie stawiane przez obowiązek implementacji rosnącej liczby aktów unijnego prawa pochodnego. Od przystąpienia Polski do Wspólnot Europejskich obserwujemy wzrost liczby aktów nieimplementowanych na czas. Problem ten ma wymiar ponadnarodowy – tj. dotyka również pozostałe państwa Unii.

Forum ma ambicje stać się platformą wymiany idei, doświadczeń i praktyki pomiędzy instytucjami rządowymi, środowiskiem akademickim oraz praktykami prawa i administracji (w tym struktur europejskich). W trakcie wydarzenia podjęte zostaną kwestie dotyczące sposobu i zakresu implementacji oraz dobrych praktyk w tym zakresie.

Opóźnienia w implementacji prawa unijnego już od dekad są przedmiotem rozpraw przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który swoją praktyką wyprowadził z traktatów szereg instytucji pozwalajacych na bezpośrednie stosowanie prawa pochodnego bez jego prawidłowej implementacji w kraju. Instytucje takie jak skutek wertykalny, czy horyzontalny aktów pochodnych, choć przyczyniają się do harmonizacji i spójności systemu prawa europejskiego to jednak mogą godzić w interes narodowy. Dopiero implementacja, tj. przełożenie (zazwyczaj) bardziej ogólnych i kierunkowych norm wpisanych w akt europejski na szczegółowy i bardziej konkretny język ustawy krajowej pozwala na zabezpieczenie nie tylko prawidłowości procesu harmonizacji i ujednolicania systemu normatywnego UE, ale również zabezpieczenie interesu krajowego.

Uczestnicy 

Mając powyższe na uwadze, chcielibyśmy zaprosić przedstawicieli instytucji publicznych, ośrodków akademickich oraz praktyków do udziału w Forum Implementacji Prawa Unijnego. W trakcie wydarzenia chcielibyśmy, w gronie ekspertów, wypracować standardy implementacji prawa pochodnego. W szczególności wskazać na praktyczne rozwiązania, które mogłyby obniżyć poziom braku implementacji do poziomu poniżej 1% aktów wydanych przez instytucje UE. Naszym celem jest wspomożenie instytucji państwa w celu optymalizacji procesów prawodawczych, w zakresie w jakim występuje w nich element unijny.

Wśród zaagażowanych ekspertów znajdują się:  dr hab. Marcin Górski, Uniwersytet Łódzki, dr hab. Jarosław Szczepański, Uniwersytet Warszawski, dr hab. Krzysztof Koźmiński, Uniwersytet Warszawski, dr hab. Artur Nowak-Far, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Arkadiusz Pączka, Federacja Przedsiębiorców Polskich.

Prowadzący: prof. UŁ dr hab. Marcin Górski

Pierwsza edycja Forum Implementacji Prawa Unijnego miała na celu wypracowanie standardów jakościowych implementacji prawa UE poprzez stworzenie przestrzeni do wymiany wiedzy o wyzwaniach, jak również pozytywnych i negatywnych doświadczeń obecnych w większości państw członkowskich.

Prof. Marcin Górski rozpoczął od prezentacji postępowania sądowego o sygn. C 165/08 dot. kontrolowanego dopuszczania do użycia w rolnictwie organizmów modyfikowanych genetycznie. Profesor pokazał, że w wyroku stanowisko Polski w istocie sprowadzało się do argumentacji, że naruszenie dyrektywy wynika z tego, że parlament kieruje się bardziej wartościami religijnymi, a nie wiedzą naukową. Profesor podkreślił, że tego typu argumentacja nie spełnia kryterium okoliczności egzonerującej. Postępowanie Polski często jest chaotyczne, a także spowodowane wewnątrzkrajowymi przesłankami natury politycznej, a nawet konfliktami personalnymi między politykami kierującymi różnymi resortami czy też usytuowanymi w różnych segmentach aparatu państwowego. Płynie stąd pierwszy wniosek, że implementacja prawa unijnego powinna być w maksymalnym stopniu wolna od wewnętrznych sporów politycznych.

Drugim zagadnieniem wymagającym zaadresowania jest gold-plating, czyli wprowadzanie dodatkowych ograniczeń nieprzewidzianych prawem UE, czy nieuzasadnione wybieranie określonych, niekorzystnych dla odbiorców prawa, wariantów implementacji. Przykładem może być casus ustawy prawo zamówień publicznych, a konkretnie wdrożonej regulacji operatorów in-house, skutkującej ograniczeniem możliwości udzielania zamówień in-house przez samorządy. Zdaniem prelegenta tego typu regulacja skutkuje wypływem środków z Polski, wobec niedorozwoju krajowych przedsiębiorstw prywatnych w branżach, gdzie tradycyjnie usługi publiczne świadczone były przez podmioty publiczne. 

Negatywne skutki gold-platingu dotyczą np. zatarcia granicy wdrożenia prawa UE, czy też tworzenie dodatkowych utrudnień dla przedsiębiorców. Problemowi nie poświęca się wystarczającej uwagi przez naukę prawa, dyskusja doktrynalna jest śladowa, a jedyna praca naukowa, o jakiej prelegent ma wiedzę powstaje pod jego kierunkiem w ramach przewodu doktorskiego. Wiele państw UE przyjmuje przepisy mające przeciwdziałać gold-platingowi. W Polsce również znajduje się taki przepis, jednak ulokowany jest bardzo nisko w hierarchii źródeł prawa, gdyż w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, co skutkuje w istocie jego nieprzestrzeganiem, gdyż jest to przepis wewnętrznie obowiązujący i praktycznie pozbawiony sankcji za naruszenie. Stosowne byłoby podniesienie rangi i systemu ochrony zasady niestosowania gold-platingu w systemie stanowienia prawa.

Po trzecie, z niezrozumiałych względów Polska rezygnuje niejednokrotnie z jurydyzacji sporów z Komisją Europejską. Liczby skarg Komisji przeciwko państwom członkowskim (art. 258 TFUE) do TSUE spadła w ostatnich latach 6-krotnie, zarazem zaś liczba skarg wnoszonych przez Polskę w trybie art. 263 TFUE utrzymuje się na niskim poziomie. Jednocześnie, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie mamy do czynienia z bardzo intensywnym rozwojem interpretacyjnym – przykładem może być sprawa wykładni art. 279 TFUE w kontekście egzekwowania wykonania środków tymczasowych zastosowanych w sporze dotyczącym kopalni Turów. W sprawie Turowa nawet nie rozważano podniesienia zarzutu wskazującego na zjawisko inflacji stosowania środków tymczasowych w sądach międzynarodowych. 

Wreszcie, należy też zwrócić uwagę na wywołujący niedosyt sposób konstruowania argumentacji wynikającej z podstawowych zasad konstytucyjnych, które jednocześnie są zasadami ogólnymi prawa UE. Wychodząc poza granice aktualnie najżywiej dyskutowanych zagadnień dotyczących ustroju sądownictwa w Polsce – gdzie również brakuje wyjaśnienia konstytucyjnego podglebia wprowadzanych zmian i uwarunkowań historycznych, których wskazanie mogłoby stanowić pewien doniosły potencjał argumentacyjny, sięgający poza spór czysto polityczny – można wskazać sprawę dyrektywy tytoniowej (C-358-14), w której tle występowały przecież rzeczywiste problemy konstytucyjności krajowych przepisów transpozycyjnych, sygnalizowane także przez doktrynę. 

Profesor wspomniał, że proces implementacyjny dotyka szereg problemów. Jednym z nich jest brak współpracy egzekutywy ze światem nauki, co skutkuje z jednej strony słabością dyskusji naukowej pozbawionej środków, a z drugiej pozbawieniem polityków wsparcia merytorycznego i argumentów prawnych w prowadzeniu sporów z KE.

Referent wskazał także na problem wdrożenia przepisów antydyskryminacyjnych, a konkretnie niezrozumienia charakteru odszkodowań. W przypadku RODO występuje wadliwość przypisania właściwości rzeczowej sądom okręgowym w sprawach o naruszenie ochrony danych osobowych. Ponieważ znacząco ogranicza to możliwość osób z mniejszych ośrodków do dochodzenia swoich praw choćby z powodu wykluczenia transportowego. Profesor wskazał, że najprawdopodobniej geneza tego problemu wynika, z faktu że wdrożenie RODO przygotowali specjaliści od ochrony danych osobowych, którym zabrakło cywilistycznego podejścia. 

Profesor wskazał też na problem skarg kierowanych do TSUE. Wskazał, że większość polskich skarg do TSUE dotyczy ochrony środowiska oraz rolnictwa, a także na problem nie usystematyzowania polskiego podejścia do skarg. Zdecydowanie częściej to Komisja pozywa Polskę do TSUE niż na odwrót. Profesor podkreślił, że Komisja zatrudnia do prowadzenia postępowań skargowych tylko 60 prawników, a pozwala to znakomicie koordynować prowadzenie postępowań.

Prof. Szczepański wskazał na problem dołączania do ustaw mających wdrożyć przepisy unijne dodatkowych przepisów, nie wynikających z implementowanej dyrektywy. Jako przykład podał wdrażanie dyrektywy work-life balance. Polska nie musiała wprowadzać znaczących zmian aby, wdrożyć rozwiązania tej dyrektywy, praktycznie jedynym obszarem wymagającym większej ingerencji była regulacja urlopów, podczas gdy w pozostałym obszarze prawo krajowe spełniało minimalny standard. Podjęto jednak decyzję, aby do ustawy wdrażającej dyrektywę dołączyć dodatkowe przepisy m.in. dotyczące pracy zdalnej. Spowodowało to bardzo drastyczne wydłużenie procesu legislacyjnego i niepotrzebne opóźnienie wdrożenia dyrektywy. 

Profesor wskazał, że istotnym problemem jest brak monitoringu występowania rozbieżności prawa krajowego i wspólnotowego już we wczesnej fazie powstawania prawa wspólnotowego. Nie dostrzega się wypełniania przez rozwiązania krajowe wyznaczonego prawem wspólnotowym standardu, co skutkuje niepotrzebną pracą
i opóźnieniem wprowadzenia zmian, które rzeczywiście są istotne i nie znajdują odzwierciedlenia w porządku krajowym. Profesor wskazał, że w szczególności w kwestii zabezpieczenia socjalnego i praw pracowniczych regulacje krajowe bez konieczności implementacji często wypełniają standard prawa wspólnotowego.

W uzupełnieniu do wystąpienia głos zabrał dr Konrad Hennig, który wskazał na problem implementacji Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej z powodu dołączenia przepisów tzw. lex pilot. Ostatecznie przepisy dotyczące “lex pilot” zostały usunięte z ustawy jednak, szansa że ustawa zostanie uchwalona do końca kadencji parlamentu jest znikoma. Luka, jaka wystąpiła po wycofaniu ustawy prawo komunikacji elektronicznej z procesu legislacyjnego, postawiła pod znakiem zapytania procedowanie nowelizacji ustawy o krajowym systemie bezpieczeństwa, w której znajdują się odwołania do tej pierwszej. 

Opóźnienie implementacji EKŁE generuje również problem implementacji dyrektyw NIS i NIS-2. Obecnie zostało około 15 miesięcy na implementację dyrektywy NIS-2, podczas gdy na 3 miesiące przed końcem kadencji parlamentu trafiła pod obrady ustawa o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, stanowiąca implementację uchylanej dyrektywy NIS. Powstaje pytanie czy nie lepiej od razu rozpocząć prace nad implementacją dyrektywy NIS-2, aby uniknąć stawiania przedsiębiorców przed koniecznością dwukrotnego dostosowywania się do zmieniających się regulacji prawnych w przeciągu krótkiego czasu. Systemowym rozwiązaniem jest szybkie inicjowanie prac implementacyjnych, aby zawsze wdrażać przepisy obowiązujące, a nie już uchylane. 

W trakcie Forum starano się odpowiedzieć na pytania, jak przebiega współpraca przy tworzeniu i wdrażaniu prawa UE pomiędzy resortami. Z obserwacji uczestników wynika, że każdy resort wypracowuje własne standardy implementacji, a ośrodkiem monitorującym jest KPRM (dawniej MSZ), jednak przy ograniczonych możliwościach koordynacji i nadzoru. 

W trakcie dyskusji pojawiła się koncepcja powołania dedykowanego urzędu koordynującego proces implementacji dyrektyw, które roboczo nazwano ministerstwem ds. europejskich. Jego celem miałoby być prowadzenie od początku do końca procesu tworzenia, wdrażania prawa wspólnotowego i postępowań skargowych na nim opartych. Byłoby odpowiedzialne za cały proces, od udziału w projektowaniu przepisów na szczeblu UE i wyrażaniu stanowiska krajowego, przez koordynację prac resortów i prowadzenie zespołów projektowych składających się z urzędników poszczególnych ministerstw. Nowe ministerstwo prowadziłoby także cały proces implementacji, inicjowało postępowania przed TSUE i prowadziło wytoczone Polsce postępowania. Jako zaletę tego typu rozwiązania wskazano zapanowanie nad procesami wdrażania prawa wspólnotowego, a także kompleksowy monitoring procesów i przeciwdziałanie opóźnieniom. Szczególnie podkreślaną ideą, było wypracowanie jednolitych standardów implementacji i zobowiązanie tego typu organu do wdrażania prawa UE w stopniu minimalnym, aby wszelkie “nadbudowy” prawne trafiały do odrębnych ustaw. Z drugiej strony podkreślano szereg problemów organizacyjnych. Wskazywano na problem regulacji właściwości i uprawnień nowego organu o prawdopodobnym statusie ministerstwa. Istotny był głos, iż praca projektowa mogłaby stanowić istotną przeszkodę organizacyjną, a także nie sprawdzić się w przypadku urzędników przyzwyczajonych do określonego modelu pracy i podległości, gdyż sprowadziłaby się w istocie do podwójnego zaangażowania zawodowego – z jednej strony na rzecz macierzystego resortu, a z drugiej strony na rzecz zespołu projektowego prowadzonego przez przedstawiciela ministerstwa koordynującego wdrażanie prawa UE.

Dokonując podsumowania tej koncepcji prof. Górski wskazał na dwa istotne wnioski. Pierwszym z nich jest konieczność pogłębionej analizy systemu, a także sposobu funkcjonowania administracji odpowiedzialnej za wdrażanie dyrektyw np. statusu urzędników, dublowania struktur i formy. Jako drugi istotny wniosek i jednocześnie postulat wskazał wprowadzenie prawnego mechanizmu sankcyjnego i ograniczającego gold-plating.

Opierając się na referatach z I edycji Forum, stworzyliśmy zarys standardów tworzenia, implementacji i stosowania prawa Unii Europejskiej, jako podstawę do dalszych prac:

  1. Wprowadzenie ustawowego zakazu gold-platingu przy implementacji prawa unijnego.
  2. Odstąpienie od dużych nowelizacji ustaw, które czekają na dostosowanie przepisów krajowych do prawa unijnego (case study: ustawa windykacyjna)
  3. Stworzenie specjalnej rządowej ścieżki legislacyjnej dla implementacji dyrektyw z zakreśleniem terminów, zastrzegających co najmniej połowę okresu na dostosowanie prawa krajowego dla dalszych prac parlamentarnych.
  4. W przypadku wydania nowej dyrektywy, przed wdrożeniem do prawodawstwa krajowego regulacji wynikających z przepisów uchylanych, implementacja wyłącznie postanowień nowszej dyrektywy w trybie pilnym (case study: NIS2 i ustawa o KSC)
  5. Rozszerzenie kompetencji KPRM w zakresie prawodawstwa unijnego lub wręcz powołanie Ministerstwa ds. Europejskich z kompetencjami w zakresie koordynacji prac Rady Ministrów w odniesieniu do prawa UE, reprezentowania polskiego stanowiska na forum UE, prowadzenia postępowań przed TSUE.
  6. Badanie już na etapie trilogu czy prawo krajowe nie spełnia wymogów stawianych przez nową dyrektywę i jeśli nie, to przygotowanie założeń implementacji jeszcze przed wejściem dyrektywy w życie.
  7. Szersze wykorzystanie oraz inicjowanie prac naukowo-badawczych w zakresie prawa unijnego przez ośrodki akademickie i eksperckie.